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“村民说事”“村落自治”……乡村治理夯实振兴根基 | 社会科学报

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乡村治理是国家治理的基石,没有乡村的有效治理,就没有乡村的全面振兴。2019年中央一号文件对完善乡村治理机制提出了明确要求。6月23日,中办国办联合印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)。《指导意见》指出,到2020年,现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成,到2035年,乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。日前,全国加强乡村治理体系建设工作会议在浙江宁波召开;全国乡村治理试点示范和乡村治理示范村镇创建活动启动……深入挖掘乡村治理路径的逻辑,助力乡村振兴的未来发展将有重大的现实意义。
原文 :《乡村治理:夯实乡村振兴的主要根基》
作者 |本报记者 田川
图片 |网络
当前迫切需要加强乡村治理体系建设
费孝通先生在《乡土中国》开篇写道:“从基层上看去,中国社会是乡土性的。”乡村是最基本的治理单元,既是产生利益冲突和引发社会矛盾的重要源头,也是协调利益关系和化解社会矛盾的关键环节。乡村治理的好坏不仅决定着乡村社会的发展、繁荣和稳定,也体现国家治理的整体水平。改革开放以来,乡村社会大局稳定,农村形势总体良好。
  
我国农村正处在一个大变革时代,在这样一个大变革的过程中,各种思潮冲击交汇、传统的价值观念不断遭到冲击解构。数据显示,1995年我国农村常住人口达到了峰值8.6亿人,而去年只有5.6亿人,20多年来减少了3亿人。随着我国经济社会发展和工业化、信息化、城镇化加快推进,城乡利益格局深刻调整,农村社会结构深刻变动,农民诉求日趋多样,迫切需要加强乡村治理体系建设。
  
新形势下的变化首先表现在乡村的主体正在发生新的变化:部分村精英流失,部分村外来人口增加、甚至比例“倒挂”,农民找不到村干部,农村社会人口结构正发生着巨大调整。国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆告诉本报,乡村治理的对象也发生了新的改变:村务的内涵与外延从过去“要粮、要钱、要命”,转变为土地和农房如何流转、村庄环境如何治理、集体资产以及补贴如何分配等新问题。由此带来新的治理困境,基层干部在工作中发现,“老办法不管用、新办法不会用,硬办法不能用、软办法不顶用”。乡村治理这个根基不能打牢和夯实,实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化就没有制度保障。
  
虽然我国乡村治理取得一定成果,但当前,我国乡村治理体系和治理能力现代化水平还不高,随着乡村人口数量持续减少,许多农村出现村庄空心化、农民老龄化现象,农村“三留守”问题突出;城乡公共服务的差距仍然较大;一些地方农村基层党组织软弱涣散;农村基层民主管理制度不健全;一些地方违法犯罪活动仍然不少,黑恶势力活动时有发生;一些地方不良风气盛行,天价彩礼让人“娶不起”,名目繁多的人情礼金让人“还不起”……
  
乡村治理,体制性改革出路何在?中国社科院政治学所政治理论研究室主任周少来认为,只有直面制度性问题和困难,大力推进新型城镇化和乡村振兴双向互动,破除城乡之间的制度性壁垒,促进城乡各种要素的自由双向流动。同时,壮大基层民主自治的活力和基础,组织化有序化动员基层民众,培育良好的公民文化氛围,加强乡村法治建设的力度。在此基础上,稳固乡村共同体纽带,提升礼俗性德治力量,形成城乡一体化的自治、法治与德治的治理结构,乡村治理现代化才能够建立在可靠持续的制度基础之上。
  
2019年中央一号文件要求完善乡村治理机制,保持农村社会和谐稳定。近年来,各地因地制宜地探索乡村治理的方法和路径,涌现出了一批实用性、操作性、可借鉴性比较强的鲜活案例。日前,农业农村部公布了首批20个全国乡村治理典型案例,包括浙江象山“村民说事”、湖北省宜昌市秭归县“村落自治”等。据记者了解,为了加强示范引导,中央农办将牵头组织开展乡村治理试点示范和乡村治理示范村镇创建工作,挖掘一批先进典型,总结推广一批成熟的治理模式。
推动实现各类涉农主体的共享共建
《指导意见》提出要建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。在农业经营趋于高度规模化、过度市场化的背景下,如何推动各类组织在更高层次、更大平台、更广范围的合作和联合,来实现各类涉农主体和农民群众的共建共享是乡村治理面临的关键问题。
  
“村集体经济实力越强,村庄治理的手段越多、治理能力越强,反之亦然。”中共天津市委党校经济学部教授王得新表示,要把乡村治理与扶贫、发展经济结合在一起。用好扶贫款和转移支付构成的集体资产,解决好村民的“重大关切”;对于集体经济实力较强的村,专业性比较强的业务、村干部无法胜任的工作领域,可引入第三方人才或机构提供专业服务,探索聘请职业经理人团队进行经营。
  
日前,我国启动乡村治理试点示范和乡村治理示范村镇创建活动,将在全国选择100个县(市、区)作为首批乡村治理体系建设的试点单位,选树100个示范乡镇和1000个示范村。“要提高乡镇服务管理能力,使乡镇成为带动农村发展的龙头,努力把乡镇建设成为三个中心。”中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀指出,一是把乡镇建设成乡村治理的中心。二是把乡镇建成农村的服务中心。三是把乡镇建成乡村的经济中心。
  
国外乡村治理中的一些乡镇发展的成功模式,也许可以给我国带来些启发。瑞士政府通过制定相关激励政策,对农业发放资金补助,向农民提供商业贷款,帮助其改善农村环境。法国农村改革实行“一体化农业”,将农业和其余相关部门集合起来,通过其他部门和机构提供资金和技术指导带动农业建设,实现对农业的支持和反哺。而我国是典型的“大国小农”,需要大力发展农民合作组织,实现小农户与大市场的有机衔接。近年来,浙江市县乡农民合作经济组织联合会不断成立,向内联合农民,向外多方合作,在生产、供销、信贷等方面发挥越来越大的作用。
  
中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊向记者表示,引导农民走向多种形式的合作和联合,大力发展农民专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业以及农业社会化服务组织等,发挥好产前产中产后的服务职能,密切利益联结机制,有助于推动实现乡村治理体系和治理能力现代化。中国社科院农村发展研究所研究员李国祥告诉本报,在强调党组织的核心作用的同时,也要强调建立多元的乡村治理体系,重视村规民约,注重乡村的文化建设。最终,通过这些手段,把乡村治理体系健全、完善起来。
自治法治德治相结合是必然抉择
党的十九大、2018年和2019年的中央一号文件,均提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,这也是《指导意见》的主线。自治、法治、德治是维持乡村治理格局良性运转的不同治理方式。自治是属于村庄的范畴,法治是属于国家的范畴,德治是属于社会的范畴,这三种方式互为补充、互相衔接、缺一不可。
  
“在新型乡村治理体系中, 自治是核心, 法治是保障,德治是灵魂。将自治、法治、德治三者内在地贯通相融,无疑是当代中国乡村治理革命的必然抉择。”南京师范大学法学院教授公丕祥认为,在社会大变革进程中, 传统的“德治”理念及其治理机制表达并未因其是往昔的观念与制度构架而失去固有价值, 反而随着社会的进化与转型发展愈益广泛深入地融入现代社会生活之中, 对包括乡村治理与自治在内的社会有机体形成较为深刻的影响。在构建新型乡村治理体系的过程中, 作为一种治理方式的德治, 不可避免地成为调节基层乡村社会生活关系的重要机制。
  
法治则是社会治理的有力纠偏器,相比其他任何手段,具有不可比拟的优势。众所周知,乡村的治理涉及方方面面,点多线长面广,往往牵一发动全身,更需要法治为其护航。“以法治为保障,实现乡村治理有序。以德治为引领,实现乡村治理有魂。以自治为核心,实现乡村治理有力。”湖南省社科院城乡一体化智库团队首席专家陈文胜告诉本报,有效的乡村自治,就必然要求尊重各地的客观情况,尊重各地的村民群众意愿,以自上而下制度建构的法治为保障,探索以德治为引领、以自治为核心的差异化治理,乡村发展才能具有自主性,广大村民群众才能成为乡村振兴的真正主体。
  
乡村社会和城市是不一样的,乡村社会的一个显著特点,就是人们大多“生于斯、长于斯”。熟人社会里我们要降低社会治理成本,必须特别重视德治的作用。“在一个大家彼此熟知的村庄中,要是一个人做了不道德的事,这个村庄里的人会戳他脊梁骨的,大家都讲脸面。”韩俊谈到,乡村治理要达到一种春风化雨的效果,就要深入挖掘熟人社会中的道德力量,德、法、礼并用。
  
例如,依托全县“新时代文明实践所(站)”平台,寻乌人民法院拓宽自治、法治、德治新路子。截至目前,寻乌县15个乡镇184个村(居委会)均组建了村民理事会、红白理事会、禁毒禁赌会、民情民意会等村民自治组织,寻乌人民法院建立邀请农村“五老”参与化解纠纷制度。除此之外,寻乌县还大力开展“文明家庭”“新乡贤”等评选活动,用身边事教育身边人,引导广大群众树立正确的道德行为观念。
  
“基层治、天下安”。新时代,将是基层治理的痛点凸显期,也是亮点催生期。乡村治理不仅是个社会建设问题,还直接关系到农村政治、经济、文化、生态等方方面面。走好新时代乡村振兴路,必须继续努力夯实乡村治理这个根基。
文章原载于社会科学报第1669期第1版,未经允许禁止转载,文中内容仅代表作者观点,不代表本报立场。
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